משבר מניות הבנקים – הרקע

בבלוג תועלת שולית עלתה רשומה מעניינת המתארת את סוגיית קניית המניות העצמית (Buy-back) ע"י הבנקים, והביאה את ההקשר ההיסטורי של משבר ויסות מניות הבנקים בישראל בתחילת שנות השמונים.

ברשומה הנוכחית אנסה להרחיב על קצה המזלג בתיאור מנקודת מבט מודרנית את ההתפתחויות והרקע למשבר, ואעלה מספר סוגיות שיכולות לעורר דיון או ראייה מחודשת בנושא.

רקע למשבר

דיון בפרשת ויסות מניות הבנקים יכול להתבצע רק על רקע הבנה היסטורית של היקף תפקיד הממשלה בישראל בתחילת שנות השמונים – ממשלה שמווסתת מחירים של כמעט כל מוצר ושירות, תיאר את העניין יפה הנגיד לשעבר פרנקל בשנת 2003:

"ויסות מניות הבנקים היה אפשרי, אם כי בהחלט לא לגיטימי, רק על רקע של ניהול כלכלי ממלכתי בו הממשלה נזקקה לבנקים כחוליה חיונית בניהול המשק, כל דבר משמעותי היה מווסת ע"י הממשלה, והמשק כולו צעד אל עברי פי פחת"

בתיאור הרקע, יש גם להבין את תפקיד הבנקים באותה התקופה כגורם בעל יחסים סימביוטיים עם הממשלה אליה קיימת חשיפת אשראי משמעותית של הבנקים דרך הלוואות ובאחזקת אגרות חוב; אי אפשר גם בלי להזכיר את הבעלות על הבנקים – הסוכנות כבעלת בנק לאומי, ההסתדרות בבנק הפועלים, והפועל המזרחי בבנק מזרחי.

בדו"חות בנק הפועלים מתחילת שנות השמונים ניתן לראות שחצי מהאשראי ניתן למעשה לממשלה או היה בבנק ישראל (שהיה סניף של הממשלה במידה רבה באותה התקופה):

גם מתוך "האשראי לציבור" חלק משמעותי היה אשראי מוכוון, או אשראי בסבסוד ממשלתי, שימו לב להיקף האשראי המוכוון לייצוא בטבלה הבאה:

למרות שהובאו נתונים משנים שונות, גם נתונים משנים זהות משקפים את ההתפתחויות באותה התקופה.

המסקנה עד כאן היא שחלק הממשלה באשראי במשק היה משמעותי והיא שלטה גם דרך הערוץ הפיננסי בתנועות ההון ובמגזרי המשק – מעבר לשיעור המיסים, מגבלות היבוא, הרגולציה וחסימת התחרות – מדובר בכלי נוסף שהיווה חלק מארגז הכלים הממשלתי ולכן לא ניתן "להטיל" את כל האחריות במשבר על "הסקטור הפרטי".

למה הבנקים נקלעו למשבר?

משבר פיננסי מוביל לעתים קרובות למשבר כלכלי, אולם הסיבתיות יכולה להיות הפוכה; רשומה זו אינה מספיקה להוכחת תזה כזו או אחרת, אולם על רקע הנתונים הקודמים, סביר יותר לשער שהמשבר הכלכלי הוא הגורם למשבר בבנקים ולא ההפך.

מדוע הבנקים בישראל נקלעו למשבר, ואיזה סוג של משבר זה היה?

(החלק הבא הוא בגדר השערה מושכלת, והוא נוסף על הסיבות המוכרות ואלו שעלו ברשומה של תועלת שולית)

1. הבנקים החזיקו אשראי ממשלתי בהיקף נרחב, כפי שראינו בסעיף הקודם, כאשר הריבית על האשראי הזה עלתה מאוד לאור המשבר הכלכלי שפקד את ישראל באותה התקופה. עליית ריבית (שנבעה מעליית סיכון) משמעה הפסדי הון משמעותיים לבנקים על תיק ההלוואות הקיימות.

הנה טבלה מדו"ח בנק ישראל לשנת 1984 המתארת את עליית שיעורי הריבית:

2. חלק גדול מנכסי הבנקים בתחילת שנות השמונים היו שקליים, בין אם באשראי לציבור ובין אם בחזקת יתרות בבנק ישראל. בסביבה בה האינפלציה החלה לטפס לשיעורים גבוהים מאוד, נשחק ערך הנכסים האלה באופן משמעותי – ומכאן הסיפורים המפורסמים על "מחיקת המשכנתא" של אזרחים באותה התקופה – הצד השני של הסיפור הוא הפסד משמעותי של הבנקים.

אינפלציה בשיעורים גבוהים, בדומה למתרחש כיום בטורקיה, פוגעת בבנקים בגלל שתמיד חלק מנכסיהם הוא במטבע לא צמוד.

3. שיעורי מס החברות על הבנקים (60%) הפכו את הממשלה להיות בעלת עניין מהותית בעסק, ולא השאירה הרבה מהרווחים בשנים הקודמות לצורך הגדלת האשראי; ברמה העקרונית אין סיבה להפריד בין הבנקים לחברות אחרות, אולם במשק בעל היקף סובסידיות והטבות מס אדירות כמעט לכל תחום, למעשה הבנקים היו כמעט היחידים ששילמו מס הכנסה בשיעורים מלאים, ולא יכלו "להתחמק" בעזרת האינפלציה עם סטנדרט הרישום הבנקאי.

(בעת אינפלציה משמעותית במשק חברות נוהגות ל"העביר" הכנסות ורווחים קדימה בין חודשים וימים ולשחוק מאוד את בסיס מס ההכנסה הריאלי; בהתפרצות אינפלציונית מקובל לראות ירידה בהכנסות מס ההכנסה של חברות, כפי שהתרחש בישראל).

לדוגמה, כ-13% מירידת הגבייה בכלל המיסים בשנת 1984 נבעה מהירידה ברווחי הבנקים; ב-1983 כאשר הבנקים עוד היו רווחיים, הם היוו 18% מכלל מס ההכנסה שנגבה במשק (25% בשנת 1981).

ברור שמשקל הבנקים בסך רווחי החברות לא היה כל כך גדול – ישראל לא היתה מעולם מעצמה פיננסית בינ"ל שבה מגזר הבנקאות הקיף חלק כל כך נרחב בכלכלה, אלא הוא פשוט נבע משיעורי מס אפקטיביים גבוהים בהרבה על הבנקים מאשר על חברות לא פיננסיות.

החשיבות של רווחיות הבנקים לתקציב הממשלה השוטף הפכה אותה להיות בעלת עניין מהותית והדאיגה את ראשי המשק, מלבד ירידת מחירי המניות בעקבות "ויסות המניות".

עד כאן ראינו שמלבד הסיבות המקובלות למשבר הבנקים, קיימות סיבות רקע כבדות משקל להפסדים המהותיים בהם נתקלו הבנקים בשנת 1983 – רובם נובעים מהתנהלות הממשלה ובנק ישראל באותה התקופה.

את מי חילצו במשבר?

לרוב, כאשר מדברים על "חילוץ" בנקים במשבר פיננסי ע"י ממשלות, מדובר על הטלת רשת ביטחון בכוונה למנוע פגיעה בבעלי הפיקדונות והתחייבויות הבנקים – כדי לעצור ריצה לבנקים וקריסה בגלל פאניקה ציבורית. זה בעצם הרעיון של הביטוי Lender of last resort שמבטא את תפקיד הבנק המרכזי בעת משבר פיננסי.

הפתרון של הממשלה בעת המשבר בישראל, הייתה הפיכת מניות הבנקים שהולאמו לאג"ח דולריות בגיבוי הממשלה, שמשמעותו בפועל הבטחת החזר לבעלי המניות בבנקים – כלומר חילוץ בעלי המניות (ההסתדרות, הסוכנות, הפועל המזרחי והציבור שהוטעה להשקיע) ולא בעלי החוב.

הפתרון למשבר מטיל ספק בטוהר הכוונות של הממשלה ובהיגיון ההלאמה כפיתרון למשבר הפיננסי – אם הפחד היה מריצה אל הבנקים, ניתן היה לתת רשת ביטחון לחוסכים (אשר לא בהכרח דורשת הלאמה אך מדובר בדיון אחר), מדוע ניתנה רשת ביטחון לבעלי המניות? הדרך הסבירה לבצע את ההלאמה היא למחוק את בעלי ההון הקיימים ולהזרים כסף לחילוץ הבנקים.

בפועל אף בנק לא פשט את הרגל למרות שלא התקבלו כספי חילוץ לבנקים עצמם, כלומר הסיכון היה סיכון נזילות (ריצה לבנקים) שממילא הבנק המרכזי יכל לפתור, ולא סיכון קריסה בגלל מימוש סיכוני אשראי (נרשמו הפסדים בבנקים באותה התקופה, אולם הם לא הגיעו לידי חדלות פירעון).

בתרגום לשפה כלכלית של ההליך שהתרחש, הממשלה גייסה חוב אדיר ונתנה אותו לבעלי הון – הפוך לגמרי ממדיניות הקצבאות הרווחת באותה התקופה.

הקשר בין מחירי המניות לסיכון הבנקים

ברמה העקרונית, מחיר המניות של הבנקים משקף את דעת שוק ההון על הסיכון הגלום בהם, אולם אינו משפיע בעצמו על מאזן הבנק ואינו גורם להפסדים.

במקרה של המשבר הישראלי, הבעיה המרכזית היתה מתן אשראי בגיבוי מניות הבנק עצמו, כלומר שערך הביטחונות לאשראים מסוימים ירד עם ירידת המניות, שהגדיל את הסיכון לרווחיות ויציבות הבנק. מתן אשראי לטובת רכישת מניות הבנק היא פרקטיקת הונאה של המשקיעים, בעלי המניות והחוסכים שהייתה צריכה להתברר באישומים פליליים של המפקחים והמבצעים.

בכל אופן, לא ברור מה היה משקל האשראי הזה ועד כמה מחיקתו היתה קריטית לתפקוד הבנקים והישארותם במעמד "עסק חי" – האם הבנקים היו קורסים עם ירידת המניות שלהם עצמם?

אם כן, העניין מעיד על היקף ההונאה והבקרה הרגולטורית העלובה, ואכן דרש התחייבות כלשהי אך בניגוד להסדר המניות, נדרשה מחיקת מניות הבנקים, הלאמה והזרמת הון מיידית לצורך מניעת הפגיעה בחוסכים ושיקום הבנקים (או הלוואה מהבנק המרכזי לצורך הקמתם מחדש; יש שיאמרו שעדיף פירוק בדומה לכל חברה אחרת, אך זוהי אפשרות תיאורטית בלבד ולא יכלה להתקבל במערך הפוליטי באותה התקופה ולא כיום).

סיכום

הרקע למשבר הפיננסי ופרשת ויסות המניות בבנקים היה חשיבותם הגדולה לממשלה ותפקידם כגורם דרכו מנוהל המשק הלכה למעשה בעזרת סבסוד הממשלה וסובסידיות לציבור.

חלק משמעותי במצבם של הבנקים הינו המשבר הכלכלי בשנות השמונים והתהליכים שנלוו אליו – עליית האינפלציה והריבית שהורידו את ערך הנכסים של הבנקים, המיסוי הדרקוני שמנע צבירת רווחים וגרם לבנקים לצאת בהנפקות חוזרות ונשנות של הון גם כאשר היו רווחיים, חוסר מוחלט של רגולציה ופיקוח על ההלוואות שניתנו בבנקים ועידוד ההונאה ע"י הכנסת עצמה (למשל, רכישת מניות הבנקים היתה פטורה מ"היטל מלחמת של"ג", כך שברור שהיא לא נעשתה במחשכים).

החילוץ עצמו נעשה לטובת בעלי הון – בין אם אזרחים (שחלקם הוטעה בלי ספק להשקיע) ובין אם ארגונים חזקים מאוד במשק ובפוליטיקה, ובעיקר ההסתדרות (שתתפרק מנכסיה בהמשך).

בהקשר האקטואלי, הרשומה של תועלת שולית צודקת באבחנה שאין קשר בין רכישת מניות עצמית לבין הונאת משקיעים לעשות כך – הפעולות בכלל הפוכות (רכישת מניות עצמית מקטינה הון והונאת משקיעים מטרתה להנפיק הון חדש). זה לא ממש משנה לדה מרקר לקשקש ולצאת בביקורת על הפיקוח על הבנקים, שנוהג במקרה הזה במקצועיות ובהתאם לפרקטיקה הנהוגה בעולם המפותח (והוא קרוב לקצה הסקאלה השמרנית שלה).