הקדמה
הדיונים על מדיניות סוציאל דמוקרטיה-קפיטליזם נוטים להתכנס לאותם טיעונים: כלכלת שוק וכשלי שוק, חשיבותו של אי-השיוויון, דוגמאות לכאן ולכאן, משברים פיננסיים, חוסר תחרות וכו'.
החתך הזה הוא טריוויאלי ומשעמם – הטיעונים החדשניים בויכוח נדירים מאוד, ובד"כ פשוט מתקיימת הנטייה האנושית מאוד לתרגם את האירוע החדשותי האחרון לאמונה האידאולוגית המוקדמת והמשתכנעים הם מעטים.
במקום לפרוס את הדיון על מדיניות כלכלית בדרך הטריוויאלית – בואו ננסה להעלות נקודת מבט אחרת על אופן מימוש המדיניות בתוך מדינות אחרות.
החתך שנעסוק בו הוא רמת הביזור של קבלת ההחלטות לרמות ממשל שונות, נקודה בה ישראל חריגה לרעה, ולתפיסתי שאותה אציג להלן, משפיעה על דירוגינו הנמוך ברמת החיים.
רמות ממשל בישראל ובמדינות ה-OECD
בישראל קיימות שתי רמות ממשל – ממשלה מרכזית והשלטון המקומי, כאשר קיימת ריכוזיות גבוהה מאוד בתפקידיה של הממשלה המרכזית ופרט לתחום התכנון והבנייה, השלטון המקומי תלוי באופן גבוה בשלטון המרכזי.
מצב זה אינו המצב הנפוץ במדינות ה-OECD, אשר ברובן ישנן 3 או 4 רמות ממשל (בדרך כלל הרמה השלישית היא state/region והרביעית כשקיימת היא מחוז/פרובינציה). היקף הביזור קשור בעיקרו להתפתחות ההיסטורית של המדינה ובחלקו משקף תרבות, שפה, שטח והיקף אוכלוסיה.
המדינות אשר להן רק 2 רמות ממשל, הן חמשת הקטנות ביותר מבחינת אוכלוסיה, ויש להן אוכלוסיה של מטרופולין בינוני (עד 2 מיליון תושבים) – איסלנד, לוקסמבורג, אסטוניה, לטביה וסלובניה; ועוד 4 מדינות בינוניות בגודלן – אירלנד, פינלנד (שתיהן עם אוכלוסיה של כ-5 מיליון תושבים), ישראל ופורטוגל (8.5 ו-10.5 מיליון בהתאמה).
בפינלנד, ישנה רמה "אזורית" מסוימת שכנראה אינה נחשבת לצורך הגדרת ה-OECD. מדובר בחלוקה ל-19 אזורים בהם קיימות מועצות הנבחרות על ידי ראשי הערים, אשר ע"פ ויקיפדיה עוסקות בתכנון אזורי, פיתוח וחינוך. בנוסף, ישנו אי קטן בעל אוטונומיה.
בפורטוגל, המדינה היחידה בהיקף דומה לישראל בעלת שתי רמות ממשל לפי הגדרת ה-OECD, היא סיפור שונה מישראל – מלבד שני מחוזות בעלי אוטונומיה, קיימת מערכת מחוזות שהם בעיקר מנהליים (כלומר לצרכי חלוקה של משרדים ממשלתיים), מערכת "קהילות" נבחרת מתחת לרמה העירונית ואיגודי ערים/מטרופולונים. ראוי לציין שפורטוגל אינה מדינה מהמובילות ברמת החיים ממנה יש לאמץ מדיניות.
מדינות ב-OECD שהן בעלות היקף אוכלוסיה דומה המחולקות ל-3 רמות ממשל הן צ'כיה, ניו זילנד, אוסטריה, שוויץ, הולנד, הונגריה, יוון, ושלושת הסקנדינביות דנמרק, שבדיה ונורווגיה. כלומר גם ביחס לקבוצת השוואה מצומצמת יותר ללא מדינות ענקיות כמו ארה"ב, קנדה, גרמניה וצרפת, החלוקה בישראל לרמות ממשל היא חריגה בכך שיש רק שתי רמות ממשל.
הנה החלוקה לרמות הממשל של כל מדינות ה-OECD:
למה זה בכלל חשוב?
ביזור (Decentralization) של רמות הממשל נחשב ע"י ה-OECD צעד מדיניות המשפר את הגמישות הניהולית של הממשל, מקרב אותו לאזרחים ויוצר תמריצים נכונים יותר ע"י accountability של נציגים נבחרים שמטפלים במספר מצומצם של נושאים, כאשר הוא נעשה נכון. בנוסף, הוא מאפשר פיתוח אזורי ויכולת להגדיר יתרונות יחסיים שונים בין אזורים עם מאפיינים שונים.
יש שוני מהותי בין מדינות בנושא ביזור האחריות שכמובן תלוי תרבות פוליטית והיסטורית, אך קיימות המלצות מדיניות כלליות ע"י ה-OECD (קישור למסמך בנושא) ומדינות רבות מבצעות רפורמות בתחום שמעמיקות את האחריות לרמות הממשל שמתחת לממשלה המרכזית.
תחומי אחריות, מיסים ותקציב של אזורים/מחוזות וממשל מקומי
גם בהיקף ההכנסות של הרמה המקומית/מחוזית ישראל מדורגת נמוך ביחס למדינות ה-OECD:
א. ברמה היחסית – היקף ההוצאה הציבורית שאינה של הממשלה המרכזית היא 14% בישראל, ביחס ל-40% בממוצע מדינות ה-OECD, כאשר רובן של המדינות המובילות ברמת החיים נמצאות גבוה מאוד בדירוג (לדוגמה – שוויץ 61%, ארה"ב 48%, דנמרק 65%, שבדיה 50%), בעוד שלצד ישראל נמצאות מדינות כגון צ'ילה, יוון, הונגריה, טורקיה, אירלנד ופורטוגל.
ב. ברמה האבסולוטית – המצב די דומה, בישראל ההוצאה שאינה של הממשלה המרכזית היא 5.5% מהתמ"ג מול ממוצע של 16.5%.
מנתונים אלו נראה שהממשלה המרכזית בישראל בעלת ריכוזיות גבוהה ביחס לעולם המפותח, ועיקר התקציב והשירותים לאזרחים מגיע מהמשרדים הממשלתיים.
בואו נרד שתי קומות למטה בתקציב של הרשויות המקומיות בישראל, ביחס למדינות אחרות:
1. היקף התמיכה הממשלתית מסך תקציב הרשויות המקומיות הוא 44%, בדומה לממוצע ה-OECD (אם כי כפי שניתן להבין מהפסקאות הקודמות, מדובר בסכום נמוך יחסית ואבסולוטית).
2. מידת חוסר עצמאות המס של השלטון המקומי (~50% האחרים) בישראל לעומת רמות ממשל במדינות אחרות הוא קיצוני מאוד – ולצורך בחינת עניין זה, נלך למדד שנקרא tax autonomy indicator של ה-OECD.
הסבר קצר לפני הנתונים (מסמך ה-OECD) – ישנן 6 קטגוריות לאבחנה ברמת העצמאות בגביית מס של רמות ממשל על פי האינדיקטור של ה-OECD בין a ל-f, כאשר a זוהי עצמאות מלאה לקביעת שיעור המס (כמה משלמים) ובסיס המס (מי משלם), b היא עצמאות בקביעת שיעורי המס, c עצמאות בקביעת בסיס המס, d חלוקת הכנסות בין הממשלה המרכזית לבין הרמות מתחתיה, e חוסר עצמאות מוחלט ו-f "אחר".
ישראל היא מדינת e – חוסר עצמאות מוחלט לרשויות בקביעת שיעורי ובסיס המס, למעשה תלות מוחלטת בממשלה המרכזית. במדינות מפותחות אחרות, אין דוגמה למדיניות כזו – בכולן יש איזושהי חלוקה בין רמות a-d ועצמאות מסוימת בקביעת שיעורי מס ובסיס מס.
כלומר, אפקטיבית, אין שום עצמאות לשלטון המרכזי בישראל בגביית מיסים (רק בחלוקת הפירורים), גם באחוזים המעטים של התקציב שולטת הממשלה – חצי היא נותנת בעצמה ואת החצי השני היא קובעת בלעדית.
סיכום
מדינת ישראל היא מדינה בעלת שלטון מרכזי ריכוזי באופן חריג לעולם המפותח – וקרוב לוודאי שזה משפיע על האפקטיביות הנמוכה שלו בתחומים רבים.
בישראל, אין רמות ממשל בפועל מתחת לממשלת ישראל – גם הרשויות המקומיות לא קובעות למעשה שום דבר מלבד תכנון מקומי (ועושות את זה גרוע תחת מערכת תמריצים קלוקלת), אינן עצמאיות ולא אחראיות על שום שירות לאזרח מלבד פינוי זבל ואירועי תרבות – ביזור רמת הממשל והקרבה בין הממשל לאזרח הוא דיון חשוב שצריך להיעשות בישראל אבל כלל לא מתקיים – הדיון הוא תמיד אם צריך עוד הוצאה ציבורית או פחות, כאשר הדרך להוציא אותה כלל לא עולה לשולחן.
בעיניי, הריכוזיות ביחס לממשל המקומי או לרמות ביניים של ממשל היא דוגמה אחת לריכוזיות הממשלתית בישראל ולא הבעיה כולה – מקומות אחרים הם הריכוזיות של ועד העובדים של ההסתדרות, הניהול הממשלתי של החינוך לפרטי פרטים, הניסיון לנהל מלמעלה את התחבורה ועוד ועוד.
דווקא תחום הבריאות, שבוזר לניהול דרך קופות חולים, הוא הצלחה גדולה ביחס למדינות אחרות. דוגמה מוצלחת נוספת היא פרויקטי התשתיות בישראל שנעשו בשיתוף המגזר הפרטי ועד כה לא התגלו בהם שחיתויות כמו שהתגלו במע"צ או כישלונות כמו ברכבת ישראל.
נקווה שהדיון הנ"ל יתעורר בציבור הישראלי, ואם לא, כנראה נישאר עם ממשלה שמחליטה הכל, ונותנת לנו שירות גרוע בתחומים רבים.
מקור מרבית הנתונים הוא במסמך הזה של ה-OECD בנושא.
כלכלה מהארץ והעולם 