כלכלת ישראל – ביקורת ספר חלק א' (מלחמות ותוצר)

הקדמה

פרופ' יוסף זעירא פרסם לאחרונה ספר מקיף על כלכלת ישראל, בו הוא דן בנושאים שונים.

בבלוג "מבוא לכלכלה ג'" פורסמה ביקורת בשני פרקים (מומלצים לקריאה – חלק א' וחלק ב') ומטרת הרשומות הקרובות לדון בנושאים נוספים ולהאיר נקודות נוספות בספר, שהטיעונים בהם אינם שלמים או שניתן להעלות בהן ביקורת כלפי קביעות חד משמעיות שהספר מבקש לסגור בהן את הדיון.

לטעמי, התחלת הדיון, חשיבותו והנקודות החיוביות בספר נעשתה בצורה שלא ניתן לכתוב טובה ממנה בחלק א' של הסקירה שהוזכרה לעיל, ומכאן כדי לא להתיש את הקוראים במלל רב מידי ובפספוס הדיוק והכתיבה הקולחת של אסף צימרינג, אמליץ לקרוא שוב ואגש לטיעונים חדשים.

החלק הנוכחי ידון בסוגיית יחסי התוצר והסכסוך הישראלי ערבי.

שלב הטיעונים

זעירא טען בספרו טענות חדשות ומרחיקות לכת בהקשר הסכסוך הישראלי-ערבי, המצוטטות פעמים רבות בספר בכל פרק ופרק והוקדשו להן שני פרקים כמעט שלמים (הראשון והשלישי) מתוך עשרה, המלמדים כבר מתוכן העניינים על חשיבותם למחבר.

הטענה המרכזית הינה שהוצאות הביטחון של מדינת ישראל נחלקות לשלוש תקופות, מהקמתה עד 1967 שמאופיינת כסכסוך צר בעל עלות נמוכה, בין 1967 עד תחילת שנות השמונים ומימוש הסכם השלום עם מצרים (הספר לעיתים נוקט בשנה 1980 ולעיתים 1985) שמאופיינת כסכסוך רחב בעל עלות גבוהה, ולאחר מכן כשובו של הסכסוך הצר.

הנה דברי המחבר:

"עד 1967 היו הוצאות הביטחון של ישראל פחות מ-10 אחוזי תוצר בממוצע, ואילו אחרי 1967 הן הוכפלו לרמה של יותר מ-20 אחוזים מן התוצר.

הן נשארו ברמה הזאת עד תחילת שנות השמונים, ובתוך כך, בשנים 1973-1976 (השנים שאחרי מלחמת יום הכיפורים), הן עלו עוד יותר, ואף הגיעו לסביבות 30 אחוזים מן התוצר…

רק לאחר 1980 התחילו ההוצאות לרדת, יחסית לתוצר, עד לרמה הנמוכה שלהן כיום, קרוב ל-6 אחוזי תוצר.

כפי שצוין קודם, הדבר קשור להסכם השלום עם מצרים ולמעבר מן הסכסוך הרחב לסכסוך הצר."

הטענה מדברת בעד עצמה ומיד נבחן אותה, אך טרם הבחינה נציג את הגרף שאליו מתייחס זעירא:

נימוקים נוספים להסברים מתת הפרק הבא "למה פחתו עלויות הביטחון אחרי 1985?" מבוססים על מאמר שכתב זעירא עם מישל סטרבצ'ינסקי שאותם הוא סוקר, ועיקרם נובע מכך שנמצאו מתאמים מובהקים לרגרסיות לגורמים שונים כאשר חילקו את התקופות לשניים בשנת 1985 (בניגוד לתקופה כולה בה אין מתאם).

התוצאות על פי המאמר הן שהביקוש לביטחון לא היה גמיש טרם 1985 ולאחריו עלתה הגמישות באורח דרמטי. ההסברים האפשריים של זעירא וסטרבצ'ינסקי הם (א) שהייתה משמעת פיסקאלית גבוהה יותר לאחר 1985, ו-(ב) שעקב המגמה להקטנת הוצאות הביטחון הוחלט להמיר כמות באיכות שגורמת למתאם שלילי בין מחירים ושכר לכמות.

שני ההסברים המקוריים אינם מקשרים את הסכם השלום עם מצרים לשינוי בהוצאות הביטחון, אלא לשינויים מהשדה הפוליטי (ולא הצבאי).

בעוד שעם החלוקה לגבי הוצאות הביטחון טרם 1967 ולאחריה נראה שזעירא צודק באבחנותיו, עולות מספר תמיהות לגבי הטענה שהסכם השלום עם מצרים הביא לשינוי דרמטי, שנראה לקורא הספר שנתקל בה שוב ושוב כי מדובר בעובדה ללא מחלוקת:

א. בחירת השנה

הבחירה בשנת 1985 כנקודת השינוי המובהקת לא ברורה בהקשרה הביטחוני להסכם השלום עם מצרים – שההסכם עימה נחתם כבר בשנת 1979 והושלם בשנת 1982, או בהקשר ביטחוני אחר בכלל. בתקופת הביניים התרחשה והסתיימה מלחמה אחרת, מסוג ה"סכסוך הצר" (נגד מיליציות בלבנון).
השינוי המובהק הוא שינוי פוליטי-כלכלי רחב באותה שנה, ולא שינוי בהיקפי הסכסוך הצבאי כך שקשה לקבל את ההקשר הביטחוני לשינוי. הסבר לעניין זה אינו קיים בדבריו של זעירא והוא אינו בוחן שנים אחרות כנקודת שינוי ביטחונית במאמרו.
ב. מתי התחילו לרדת הוצאות הביטחון ביחס לתמ"ג?

זוהי נקודה שגויה לחלוטין. ירידת הוצאות הביטחון (המקומיות והכוללות) ביחס לתמ"ג החלה בשנת 1976, טרם מימוש הסכמי השלום ובשיעור שוטף ומשמעותי של מעל 2 אחוזים בממוצע לשנה – מצורפת טבלה מהלמ"ס (קישור):

ייתכן (אך קשה להאמין) שהסכם הביניים שנחתם בשנת 1975 עם המצרים קשור לירידת הוצאות הביטחון, אך הן בכל אופן לא תואמות לניתוח של זעירא כלל ("רק לאחר 1980 התחילו ההוצאות לרדת") ומקדימות בעשור שלם.
ג. תיאוריית הסכסוך הצר מול הסכסוך הרחב

התיאוריה הזו אינה תואמת בתחילתה ולא בסופה את אופי הסכסוך ובחירת השנים נראית מאולצת, לגבי סופה הוזכר כבר שהסכסוך הרחב הסתיים בשנים 1979-1982.

הקורא בעיון את התיאוריה של זעירא, ישים לב לעובדה שמלחמת ששת הימים היא חלק מהסכסוך הרחב בעצמה, אך טרם עליית הוצאות הביטחון – כמובן שהכנות למלחמה בהיקפים כאלה מבחינת חימוש, תכניות ואימונים אורכות שנים רבות בשני צדדי העימות שהיה יוזמה מצרית-ערבית.

ייתכן וניתן להצביע על המלחמה כתחילת מירוץ החימוש, אבל אז הטיעון אינו זהה לטיעונו של זעירא. ניתן להניח שהוצאות הביטחון של מדינות ערב, האמברגו של צרפת וכיבוש סיני הם הגורמים שיצרו את העלייה האדירה בהוצאות והגדלת הצבא (שהכפיל את מספר הטנקים, העוצבות הלוחמות והמטוסים שלו באותה התקופה שמיד לאחר המלחמה), אך ההסבר של הקשר בין הוצאות הביטחון של המדינות היריבות להוצאות הביטחון של ישראל נבדק ע"י זעירא עצמו במאמר לתקופה כולה ולא נמצא מובהק – לא ברור גם אם ההסבר הזה היה נכון מדוע המעבר מסכסוך רחב לסכסוך צר לא יפחית גם אצל שכנינו את הוצאות הביטחון בדומה לישראל.
ד. התייחסות להוצאות הביטחון הריאליות

ככלל, אני מסכים באופן עקרוני שקיים ערך להשוואת הוצאה ציבורית לתמ"ג ולא למדדים אחרים מסיבות שונות, אך הטיעון הזה ספציפית פחות מתאים להוצאות הביטחון יותר מכל הוצאה ממשלתית אחרת, וזאת מכיוון שכמות הביטחון לה זקוקה מדינה תלויה באופן חלש בהיקף האוכלוסייה והתוצר (על 2% גידול באוכלוסייה או ברמת החיים אין צורך להעלות את הוצאות הביטחון באותו השיעור, אם בכלל – ראו העלייה מבריה"מ לדוגמה); עלויות חידוש טכנולוגי אינן חלק משמעותי מהוצאות הצבא, ביחס לרכש ואחזקת פלטפורמות צבאיות הנרכשות לתקופות של עשרות שנים ושאין בהן שינויים דרמטיים הקשורים בתוצר המדינה עצמה (אולי בתוצר העולמי). קשרים חלשים אלו בין ההוצאה הצבאית לתוצר הינם מנוגדים לקשר שבין הוצאות השכר של הצבא לתוצר שמתואמים באופן חיובי, אך השכר היווה באופן היסטורי בין 20% ל-50% מסך ההוצאות של צה"ל, והוא לעיתים תחליפי עם שיפורים טכנולוגיים.

לסיכום, הטיעון הוא שהוצאות הביטחון, ספיציפית מכל הוצאות הממשלה, הן קבועות (ריאלית) באופן יחסי פחות או יותר, ואינן בעלות מתאם משמעותי להיקף התוצר או לתוצר לנפש.

גרף הוצאות הביטחון המקומיות או הכלליות ביחס לתמ"ג שמובא בספר גם הוא לא "משכנע" במבט ראשון, ובטח לא קל לראות בו את נקודת השינוי בין הסכסוך הרחב לסכסוך הצר כפי שטוען זעירא, אך במבט על הוצאות הביטחון הריאליות במחירים קבועים רואים חיזוק לטענה שהועלתה קודם לכן – הוצאות הביטחון המקומיות של מדינת ישראל נשארו קבועות פחות או יותר מאז תחילת שנות השבעים, וממשלת ישראל מוציאה בין 30 ל-40 מיליארד ש"ח (במחירי 2005) מידי שנה כבר ארבעה וחצי עשורים:

ניתן לראות שפרט לתקופה קצרה לאחר מלחמת יום הכיפורים, גם סך ההוצאה לצריכת ביטחון אינה חורגת מתחום די צר שבין 40 ל-50 מיליארד ש"ח, אם כי היא הרבה יותר תנודתית (מכיוון שהיא חשופה לשינויים בשערי החליפין כמובן) – השערתי היא שהממשלה רואה בהוצאה זו כמשתנה חיצוני להתעצמות, שתלוי בטוב ליבו של הממשל האמריקאי ואינה מסתמכת עליו לטווח ארוך כמחליף את הצריכה הביטחונית ברמה הבסיסית – זו השערה שצריך עוד לפתח ולבחון, אך היא בעיניי סבירה יותר ומשקפת את המציאות הביטחונית של ישראל יותר מאשר ההשוואה היחסית של תקציב הביטחון לתוצר.
ה. הסבר לשינוי בגמישות הוצאות הביטחון

כלל הטיעונים שהעליתי עד כה לא הסבירו את השינוי שמצא זעירא באמצע שנות השמונים לגמישות בהוצאות הביטחון, שאכן השתנתה.
רמז לשינוי ניתן למצוא בחלוקה למרכיבי ההוצאה לצריכה ביטחונית שהשתנו באמצע שנות השמונים – השכר ("תמורה לעבודה") עלה באופן משמעותי משיעור קרוב ל-20% לשיעור הקרוב ל-40%:

נראה שירידת היבוא הביטחוני (בעקבות התחזקות המטבע והצמיחה) הביאה להגדלת איכות וכמות כוח האדם דווקא – שמנוגדת להיגיון המעבר מהסכסוך הרחב (שהצריך צבאות עתירי כוח אדם) לסכסוך הצר. הגדלת היקף כוח האדם שינתה את הרכב ההוצאות מכיוון שמאפייני הגידול שלה דומים יותר לתמ"ג, בשונה מהשקעות בציוד וטכנולוגיה צבאית.

סיכום

טענותיו של זעירא בנושא הקשר בין ההוצאה הביטחונית לכלכלה ולהתפתחויות מדיניות אינן נשענות על בסיס מוצק.

לא נגעתי בטיעוניו לגבי היקף ההוצאה הביטחונית בכללותה במשק, שבין היתר יש בה ספירה כפולה (קרן מענק לחיילים משוחררים ושכר מגולם של חיילי החובה שהם זהים מבחינה כלכלית) או בטיעונים לגבי האינתיפאדות, אוסלו ומשברים כלכליים, אף שהם בעלי בעיות מתודולוגיות די דומות.

נראה שהתנודתיות בייבוא הביטחוני, בשער החליפין שבו הוא מומר ובתוצר לנפש הרבה יותר משמעותיים לכלכלה בישראל מאשר הוצאות הביטחון המקומיות של הממשלה הנובעות מהסכסוך החל מאמצע שנות השבעים, שסביר לשער שהראשונות הן הוצאה אקסוגנית לפיתוח ורכישת נשק לצבא והעובדה היא שהקשר בין סך ההוצאות והסיוע הביטחוני חלש מאוד ולא מתואם בתקופות ארוכות מאוד – ירידת הסיוע הביטחוני ביחס לתוצר לא שינתה כלל את ההוצאות השוטפות הריאליות (גם הסכמי השלום בשנות התשעים וגם שתי האינתיפאדות לא שינו אותן מהותית).

עניין זה מעמיד בספק גם את הויכוחים המתוקשרים בשנים האחרונות בין משרד הביטחון למשרד האוצר – נראה שישנה התכנסות במשך עשורים רבים לאותו היקף תקציב ועיקר השינויים נעשים בתוך תקציב הביטחון ולא ברמתו הכוללת.

אינני רוצה לנתח לעומק את תפיסותיו הפוליטיות של זעירא, שנדמה שהן ברורות מהספר, אך הטענות החד משמעיות בנושא מגמות ההוצאה הביטחונית בכלכלה הישראלית מביאות את הקורא למסקנה כי הסכם השלום עם מצרים הביא לירידת הוצאות הביטחון באופן דרמטי – בשורה התחתונה, לתפיסתי הנתונים הכלכליים האמפיריים אינם תומכים בהשערה הזו לפי טענותיו של זעירא שהן חלשות ומבוססות על עובדה שגויה, בלי קשר לוויכוח הפוליטי בישראל.