רפורמת המס בארה"ב – הטוב, הרע והמכוער

מספר כותרות מהעיתונות הישראלית בנוגע לרפורמת המיסים בארה"ב:

קישורים כאן (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7), על הקשר בינן לבין הרפורמה עצמה – בסיכום.

הקדמה

מיסים זה דבר שנוא ומסובך, שבדרך כלל גורם לאנשים לברוח לססמאות קלות להבנה מבלי להתעמק בפרטים, בניגוד לדיוני צד ההוצאות בו לכל אזרח ישנה אג'נדה או לכל הפחות דוגמאות של פרטי פרטים מסעיפי תקציב זניחים.

בקרב הציבור הרחב נראות המיסים היא בעיקרה בראייה תקציבית, כלומר גיוס כסף לצורך הוצאה, לעומת כלכלנים המתמקדים בעיקר במבנה התמריצים.

אחרי שרפורמת מס משמעותית עברה בארה"ב, מעטים נחשפו בציבור לעומק השינויים (מעבר לססמה "רפורמה לטובת העשירים") דרך המדיה הישראלית. הסיבות להתעניין בשינויים רבות, אך שתי הנקודות המרכזיות לטעמי הן עניין אינטלקטואלי ויכולת להפיק תובנות חדשות לקראת שינויים שבוודאי ייעשו כאן בישראל (כנראה נמתין למשבר הבא) ובעולם.

נכתבו מיליוני מילים על הרפורמה, וגם רשומה ארוכה מאוד לא תצליח לסכם את כל סעיפיה. רק כדי לתת מושג לקוראים שאינם בקיאים – הקונגרס והסנאט העבירו חוקים מעט שונים של הרפורמה, ולכן היו צריכים להגיע להסכמה על חוק זהה, תוצאת הדיונים היא מסמך בן מעל 500 עמודים רק כדי לסכם את ההסכמות על השינויים בנוגע לחוק, שעל בסיסו עבר החוק הזהה והמתוקן בהצבעה מחודשת.

ברשומה אתמקד בשינויים היותר חשובים, שמשנים גם את התמריצים הכלכליים שברחו ממרכז הדיון אך אלו שישפיעו על הכלכלה באופן המשמעותי ביותר.

נחלק את הרשומה ל-5 חלקים – הטוב, הרע והמכוער, הערת צד על נושא הצדק החלוקתי וכמובן סיכום שאפשר לקפוץ אליו לחסרי הסבלנות.

1. הטוב

א. תמיכה בצד הצמיחה – בחירה במס החברות להורדת המיסים

הורדת מס החברות מ-35% ל-21% – המפלגה הרפובליקנית הורידה את המס שפוגע ביותר בצמיחה ובכך מעודדת השקעה בארה"ב.

הבחירה להוריד את מס החברות היא בחירה נכונה – שתעודד צמיחה ובחלקה תתגלגל ליותר השקעות ועליית שכר העובדים. קיים ויכוח עד כמה ייהנו ממנו בעלי ההון, אך ייחוס מלא של הירידה במס כנהוג בתקשורת (גם האמריקאית) לבעלי המניות הוא בהכרח תפיסה שגויה.

כאשר מורידים את מס החברות מגדילים את התמריץ להשקיע, מקטינים את התמריץ להגר (לפחות בישראל על פי מחקר של מואב) ומעודדים צבירת הון פיזי ואנושי ופרודוקטיביות.

למרות המון קשקושים שנכתבים בנושא בעיתונות, כמו הטענה שהחברות פשוט יקנו מניות (המשקיעים שיקבלו את הכסף לא ימשיכו להשקיע אותו בחברה אחרת?), המנגנון הרלוונטי עובד בדרך הבאה – רמת ההשקעות תלויה בשיעור התשואה לאחר מס בכלכלה כולה, הפחתת מס החברות תכניס השקעות שוליות חדשות שקודם לכן לא היו קיימות.

בנוסף, במהלך ההורדה של מיסי החברות יש גם צמצום של עיוות קיים – שיעורי המס בארה"ב תמרצו עד כה קבלת הכנסה בשכר לבעלי חברות, בכך ששיעור המס השולי עמד על כ-43% (כולל ההפרשה לביטוח הלאומי), בעוד מס החברות ומס הדיבידנד עמדו ביחד בממוצע על כ-56% (מס חברות ממוצע של 38.9% ומס דיבידנד ממוצע של 28.5%); במצב החדש צפוי לקטון הפער בין השניים, מס ההכנסה יעמוד על כ-41% ומס החברות ודיבידנד על כ-44% עד 46%, מצב סביר יותר עם פחות עיוות בבחירת אופן קבלת ההכנסה ע"י בעלי החברות; ייתכן גם שהצעד הזה יפחית באופן מלאכותי את הפערים בשכר.

ב. צמצום הבירוקרטיה

מס ההכנסה ליחידים נסמך על דיווח הצהרת מס של כל אזרח לרשויות המס – האופן שבו פועלת השיטה האמריקאית בקווים כלליים היא שאדם מדווח על הכנסותיו השנתיות מכל המקורות ואז ישנן הפחתות שונות ומשונות לסכום הכולל שבו הוא מחויב במס.

ההפחתה המשמעותית לרוב האוכלוסייה הינה ה-Standart Deduction, שהיא סכום הפחתה אחיד שכולם זכאים לה.

דוגמה קצרה – אדם בודד שמרוויח 100,000$ בשנה, זכאי להפחתה עבור מיסים מקומיים שהוא משלם ועבור ריבית המשכנתא שלו (אם נלך לדוגמאות הנפוצות) – אם סך ההפחתות הזה נמוך מ-6,000$ הפחתה סטנדרטית, אז הוא משלם מיסים עבור הכנסות של 94,000$ בלבד.

הרפורמה הכפילה את ה-S.D. ל-12,000 $ לאדם והמהלך הזה צפוי לגרום לכ-37 מיליון אמריקאים להפסיק להפחית ולשמור קבלות ואישורי מס – יחד עם יצירת מס יותר פרוגרסיבי במהלך, מצטמצם זמן ההתעסקות של האזרחים ומס ההכנסה בבדיקת אישורים וטופסולוגיה וכן הצורך ביועצי ותוכנות מס שונות ומשונות.

מלבד היתרונות לעיל, יש כאן צעד משמעותי שמעקר באופן עקיף את רובם של זיכויי המס המעוותים שאין דרך פוליטית אחרת להעלים אותם (יש בכך יתרון ארוך טווח שהלובי לטובתם ייחלש משמעותית מרגע שהם יפסיקו להיות משמעותיים לציבור ולענפי הכלכלה השונים).

ג. ביטול עשרות רבות של עיוותי מס

תהליך ביטול העיוותים הינו החשוב ביותר ברפורמה בעיניי – ישנם חסמים שקשה לעבור בגלל קבוצות לחץ יחד עם הפחד הטבעי משינויים, אולם מרגע היעלמותם של עיוותים היסטוריים – קיים מומנטום מסוים שמונע מהם לחזור.

הרפורמה מעלימה או מקטינה עיוותי מס רבים, לדוגמה – הזיכוי במס למיסי המדינות (SALT), שהוצע בהתחלה לבטלו כליל והוצג בתקשורת כאופן בו טראמפ "פוגע" דווקא במדינות דמוקרטיות עשירות.

מיסי המדינות (States) עד כה היו ניתנות להפחתה משיעור מס ההכנסה הכולל – מה שיצר סבסוד של תושבי המדינות העשירות עם המיסים הגבוהים (ניו יורק, קליפורניה וניו ג'רזי למשל) ע"י תושבים במדינות עם מיסים יותר נמוכים. ברפורמה נקבעה תקרה לסך ההפחתה שמבטלת חלק משמעותי מהעיוות.

דוגמה נוספת היא ביטול כמעט מוחלט של "קנס הנישואים" – יש מנגנון מעניין של מיסוי ההכנסה האמריקאי שמאפשר לבני זוג לאחד הכנסות ולדווח במשותף עליהן או כראש משפחה (למשל חד הוריות).
עד כה, חלק ממדרגות המס הבינוניות והגבוהות לא היו כפולות לזוג ביחס ליחיד, כלומר בשכר גבוה היה תמריץ לדווח לעתים בנפרד, להתגרש פיקטיבית או לבזבז את הזמן ולמלא את סימולטור המס בכל האפשרויות הקיימות כדי לדעת כיצד ניתן לחסוך מס ומה כדאי לדווח. המנגנון השתנה לכל מדרגות המס פרט לעליונה, כך ששיעורי מדרגות המס יהיו כפולים לזוג וכפול אחד וחצי לראש משפחה. הבחירה לדווח במשותף במצב החדש לא "קונסת" או פוגעת בזוגות וקיים תמריץ קטן לדווח בנפרד.

זהו אגב מנגנון שכדאי לאמץ בכללותו – הוא מבטא את איחוד התא המשפחתי ומכיר בכך שאופן חלוקת העבודה והשכר בין בני זוג שחיים ביחד לא צריך להשפיע על שיעור המס שהם משלמים.

ישנן דוגמאות נוספות ורבות לביטול וצמצום עיוותים – כמו הורדת תקרת המגבלה של המשכנתא שניתנת להפחתה, ביטול ה-personal exemption, ביטול ההפחתה בגין הוצאות מעבר דירה (פרט לאנשי צבא) ועוד.

2. הרע

א. יצירת עיוותים חדשים

העיוות המרכזי שנוסף ברפורמת המיסוי נוגע למיסוי שותפויות – במצב הקודם (כמו בישראל) שותפויות הן שקופות למס, כלומר הכנסותיהן מיוחסות לבעלים על פי חלקם בשותפות ומשולם עליהן המס השולי כאילו היו הכנסה מעבודה.

ברפורמה הוחלט להחריג שותפויות עם הכנסות של עד 157 אלף $ לאדם ולאפשר להן להפחית את ההכנסה החייבת במס עד כ-20% בתנאים מסוימים, ההפחתה הזו תוארה כ"מעודדת עסקים קטנים" אבל למעשה יוצרת תמריצים לרמות על מנת להשיג שיעור מס נמוך יותר ביחס לחברות ולאזרחים רגילים שמקבלים שכר. כדי למנוע "רמאות" הוחרגו כל מיני מקצועות חופשיים כגון עורכי דין, רו"ח ורופאים שלא יוכלו להשתמש בהפחתה הזו.

בכל מקרה, היא יוצרת עיוות מיותר שמשנה את הבחירה בסוג העסק (חברה/שותפות) או הדרך שבא אתה מושך את ההכנסה שלך, במקום להיות אדיש אליו כמו במערכת מס סבירה.

עיוותים נוספים שנוצרו הם כל מיני הטבות שונות המבוטלות החל מהכנסה מסוימת. הביטול נעשה באופן הדרגתי על מנת לצמצם את עליית המס השולי (נקרא Phase out), אך מייצר למעשה מדרגות מס שולי בשיעורים הקרובים ל-50% ויותר במדרגות הביניים כאשר תהליך הביטול מתרחש.
לצורך המחשה, אם ניקח הטבה בסך 10,000 $ המתבטלת בין הכנסות של 100,000 $ עד 200,000 $, היא תביא לעלייה בשיעור מס שולי של כ-10% (!) בטווח המדובר.

עדיף כמובן לבטל את ההטבות מראש או להעלות את שיעורי המס השולי (או להוריד את המדרגות עצמם) ולא לעשות את התהליך המיותר שפשוט פוגע יותר באנשים עם הכנסות בינוניות-גבוהות שישלמו שיעור מס שולי גבוה מאשר אנשים עשירים, יוצרת עבודה לרו"ח ודורשת חישובים מורכבים.

ב. החזרת עיוותים קיימים בתהליך

סך השינויים בהתקדמות הרפורמה הוא ברובו שלילי – ההצעות הראשוניות היו הרבה יותר מקיפות מבחינת ביטול עיוותים לחלוטין כגון המנגנון הכפול של מס הכנסה (AMT), ביטול מלא של הפחתות ריבית המשכנתא ומיסי המדינות, וניסיון להפוך את מס החברות לסוג של מע"מ (DBCFT) שנתקלו בלחץ סקטורים שונים וחוסר תמיכה במפלגה הרפובליקנית.

ההליכים הפוליטיים היו קשים להסכמה וגרמו לתכנית להפוך, ככל תוכנית שתלויה בפוליטיקאים, לפחות טובה.

ג. אי ביצוע תכנית נייטרלית לתקציב

אין ספק שזהו המרכיב המשמעותי ביותר מתוך חסרונות רפורמת המס שפוגע בצמיחה – קשה מאוד לחשב את ערכו העתידי, אולם מוערך שהגירעון יגדל בכ-1.5 טריליון $, שהאזרחים האמריקאים יידרשו לשלם ביום מן הימים.

הדרך להקטנת שיעורי המיסוי הכוללים בצורה אחראית עוברת דרך קיצוץ מקביל בהוצאות – ככל שהחוב יגדל, גם הריבית תעלה ויידרשו קיצוצים בעתיד בתקציב או העלאת מיסים, ומדובר בסכומים משמעותיים ביותר שלא יתאפסו דרך הצמיחה הנוספת, כפי שמעריכים כלכלנים בכירים רבים.

3. המכוער

א. השיח על הגדלת הגירעון

ההתמקדות התקשורתית בעליית הגירעון בסך 1.5 טריליון $ ב*עשור* פשוט אינה הוגנת – היא לא הטרידה ביום-יום את המגיבים הרבים, ולא הטרידה אותם בשנת 2009 כאשר בתקופת ממשל אובמה הגירעון גדל בסכום הזה בשנה אחת.

נכון, זו שנת המשבר הכלכלי, וניתן לומר שזה לא הזמן לצמצם את התקציב, אולם הגירעון לא צומצם לשיעור סביר גם לאחר מכן – ב-2010 ו-2011 הוא עמד על כ-1.3 טריליון $ בשנה, והחל להצטמצם רק לאחר מכן לסביבות 400 מיליארד $ לשנה בשנת 2015.

בשנת 2016, בה עלה הגירעון תוך שנה בכ-150 מיליארד $, סך הגידול השנתי בתכנית רפורמת המס, ל-550 מיליארד $, בלי משבר כלכלי, בלי רפורמה במיסוי ותוך חזרה לצמיחה – לא נשמע רסיס מהביקורת הנשמעת כיום לגבי הגדלת הגירעון מכל מבקרי טראמפ, ביניהם כלכלנים מכובדים, הדמוקרטים ואנשי תקשורת רבים; פשוט אין הלימה בין ההתנהלות הכלכלית של הממשל בתקופת אובמה לתקופת טראמפ ובין הרעש התקשורתי שמיוצר.

בקיצור, אחרי העלאת הגירעון ב-10 טריליון $ אצל אובמה, יש כאן תגובת יתר (שבבסיסה מוצדקת, אבל יצאה מפרופורציה לחלוטין).

ב. חוסר הרצון בשינוי משותף בתמיכה בין מפלגתית

המרכיב הבולט ביותר ברפורמה במס לעומת הרפורמה הקודמת בממשל רייגן היא חוסר שיתוף הפעולה של המפלגה הדמוקרטית להעברת תכנית המס.

מראש הוחלט על התנגדות שלא תואר ההיגיון שבה, ואלמלא הייתה קיימת ורחבה כל כך, יכלה להביא את הרפורמה להיות מתונה יותר מבחינת הגירעון, לצמצם את הפחתת המיסים לעשירים ואולי להפוך אחת ולתמיד את מס החברות למע"מ כפי שהוצע.

חוסר הרצון להשתתף ולתמוך בעיצוב התכנית, דן אותה מראש להיות יותר קיצונית, חסרת פרופורציות בהיקף הפחתות המיסים ולהחזיר אליה מרכיבים מעוותים רבים שלא היה כוח פוליטי לבטלם (בסנאט היה רוב של רפובליקני אחד, שאפשר "סחיטה" של הטבות סקטוריאליות שונות).

השינוי ל-DBCFT בדרך שהוא הוצע (כתבתי על זה לפני שנה), היה מביא להגדלת ההכנסות ואף נייטרליות של סך סעיפי הרפורמה על פי ההצעה המקורית של מנהיג הרוב הרפובליקני ראיין במסמך שמהווה את עמוד השדרה של רפורמת המס, והיה חייב להתבצע תוך תמיכה פוליטית רחבה שכן מדובר בצעד משמעותי שנתקל בהתנגדות רבה, ציבורית ומצד קבוצות לחץ.

בסופו של דבר, חלק קטן מהאחריות לדברים הרעים ברפורמה מוטל גם על הצד השני.

4. הצדק החלוקתי

הנושא החם בחדשות לגבי הרפורמה שבו נזרקו הכי הרבה מספרים מופרכים ואמירות לא סבירות.

אפשר לחלק את הרפורמה במס לשני חלקים – הפחתת סך המס שמשלמים האמריקאים בסך הכל, וחלוקת המס שישולם על ידם בתוך קבוצות ההכנסה השונות – עשירים עד עניים.
לגבי מיסי היחידים, התמונה היא שפשוט הורדת המס מתחלקת שווה בשווה בין כולם ושיעור המס שמשלמים אנשים עשירים ועניים נשארה פחות או יותר אותו הדבר, שימו לב בטבלה הבאה מתוך דו"ח הוועדה של הקונגרס לתקציב ומיסוי (נייטרלית) שאלו המרוויחים מעל מיליון דולר, חלקם בהכנסות אפילו עלה מעט, ואילו אלו שמרוויחים עד השכר הממוצע שיעור המס היחסי שלהם פחת מעט:

כפי שנכתב קודם לכן, קשה לייחס את הורדת מיסוי החברות לאנשים, ישנם מחקרים שטוענים כך או אחרת, אבל פיזור ההכנסות אינו ברור בשורה התחתונה – חלקו יגיע בצורה של הפחתת מחירים, חלקו בעליית השכר (השקעות חדשות) וחלקו יגיע לבעלי ההון בארה"ב ומחוצה לה.
בהקשר לנקודה האחרונה, על פי נתוני ה-TPC, חלק גדול (25%~) מהמניות מוחזק ע"י זרים, בד"כ עניים יותר מאמריקאים (ישראלים למשל) וחלק גדול נוסף מוחזק על ידי קרנות פנסיה וגופים אמריקאים פטורים ממס שמייצגים אנשים שברובם חוסכים לפנסיה (הקו השחור והשטח האפור מייצגים משקיעים "רגילים" שמשלמים מס דיבידנד, שבוודאי גם הם ברובם אינם עשירים):

כל המספרים הנומינליים בכותרות העיתונים שמדגישים כמה כסף תרוויח משפחה עשירה ומשפחה ענייה הם די "פייק ניוז", קשה עד בלתי אפשרי להעריך את כל הגורמים הדינמיים שמשפיעים על כך המרכיבים של הרפורמה או כיצד התמריצים יבואו לידי ביטוי באופן מלא (למשל צמצום הצורך בעשרות אלפי יועצי מס שיישארו ללא עבודה, או עד כמה הצמיחה תגדל). כל הניסיונות לבחון את האפקט על הצמיחה והאפקט החלוקתי שנעשו בין אם ב-Tax foundation בעל האוריינטציה הימנית ל-Tax policy center השמאלי ולוועדת הקונגרס הנייטרלית, הגיעו לתוצאות כל כך שונות שמרחב הטעות הסביר הוא גדול מידי מכדי לקבוע את הסימן (חיובי או שלילי) לגבי הפרמטרים האלה.

5. סיכום

התיאור התקשורתי של הרפורמה, לפחות כאן בישראל, הוא ברמה נמוכה ביותר – קשה להוסיף ולתאר את רמת הניתוק בין התקשורת הכלכלית אצלנו לבין דיון מושכל על בסיס עובדות, תיאוריה ואמפיריקה כלכלית והסברים יותר מורכבים מאשר השפעות סדר ראשון של הנושאים שהכתב הצליח לתרגם ומתאימים לאג'נדה שלו.

המלצתי שתעקבו לבד אחרי החדשות בעולם, התפקיד המסורתי ב"תיווך" של התקשורת בשפה העברית הוא גרוע וכיסוי הידיעות בנושא הזה מדגים לנו עד כמה ה"תיווך" של "כלב השמירה על הדמוקרטיה" נועד למעשה רק לשרת את האג'נדה של הכתבים ועורכי העיתונים והתקשורת.

הרפורמה היא בסופו של תהליך מהלך חשוב – שקיימים בו יתרונות וחסרונות רבים והשפעות מסדר שני שקשה לדעת מי מהם יגבר, אבל הניסיון לחבר את כולם לססמה "רפורמה לעשירים" או להאשטג "taxreformscam" הוא פשוט זלזול בציבור.

בהיבט הצדק החלוקתי, אפשר להבין שכמעט לא נעשה שינוי בשיעורי המס לפי קבוצות אוכלוסייה וההקלות במיסוי האישי יגיעו פחות או יותר שווה בשווה לכולם – בניגוד לכותרות בישראל ובחו"ל; למרות שזה עניין לדעה אישית, לאור שיעורי המס הנמוכים יחסית בארה"ב עדיף היה לצמצם את שיעורי המס יותר למעמד הביניים והעניים ולהותיר שיעורי המס ברמתם הקודמת לעשירים – חלוקת קצת פחות ממאות מיליארדי הדולרים בעשור דרך הורדה לא אחידה בשיעורי המס והגדלת הגירעון בשיעור מתון יותר הייתה מביאה לתוצאה ישימה פוליטית, טובה יותר ויקרה פחות.

רוב הכלכלנים הבכירים לא מאמינים שהיא תביא לצמיחה משמעותית וכן תגדיל את הגירעון, כפי שהוצג בסקר IGM Forum, למרות הצהרות הרפובליקאים שההכנסות מהצמיחה "יכסו את הגירעון". אולם, מרכיבי התכנית הינם חיוביים ברוב הפרטים שלהם ביחס לחוק הנוכחי ואני מניח שרובם היו תומכים בפישוט חוקי המס באופן אגרסיבי הרבה יותר מאשר החוק שעבר בפועל.

בתפיסתי האישית, היתרונות של הרפורמה בצמצום העיוותים והקטנת קבוצות הלחץ יוותרו זמן ארוך יותר מאשר חסרונותיה בהעלאת הגירעון – אותו ניתן לצמצם בהעלאת מיסים פחות מעוותים בעתיד; בשורה התחתונה אינני יודע אם היא תהיה טובה או רעה – סך השינויים המצטבר בתמריצים ובשינויים הרבים, בחוב ובתנאי הרקע של הכלכלה האמריקאית והעולמית יקשו אפילו במבט לאחור לנתח את משמעותו של כל צעד בה – בכל מקרה, אני יודע שמהתקשורת הנפוצה כפי שהיא כיום, אני לא אלמד כמעט כלום.

************

קישורים לכותבים מעניינים ורציניים בנושא שכולם יכולים לקרוא:

1. The Grumpy Economist – על חשיבה כלכלית ותמריצים בנוגע לרפורמה (לא חד משמעי אבל נוטה לתמוך בחלקים מהרפורמה)
2. GREG MANKIW'S BLOG – כנ"ל (לא החליט אם תומך או מתנגד)
3. Larry Summers’ blog – כנ"ל (מתנגד)
4. Tax Policy Center – מתאר פרטים בנוגע לרפורמה ולסעיפים ספציפיים מהצד השמאלי
5. Tax Foundation – מתאר פרטים בנוגע לרפורמה ולסעיפים ספציפיים מהצד הימני