רגולציה על שוק השכירות – עובדות ועובדות אלטרנטיביות

פורסם במקור בבלוג המצוין דעת מיעוט.

פיקוח מחירים בשוק הדיור הוא פשוט רעיון גרוע. העניין כל כך ברור ומגובה בעובדות, שהוא נחשב "משעמם" במחקר כלכלי ורוב המחקר מצוטט עובדות כבר משנות ה-70 וה-80. כמעט אין מה לחדש בנושא, פרט לתיאור עיוותי שוק כזה או אחר. בניגוד לאופן אותו מציג חודורוב (וקדמו לו סתיו שפיר ורועי פולקמן), לא מדובר בעניין של דעה או ויכוח מקצועי בין צדדים שקולים, אלא על בורות מול עובדות. ישנם בנושא מאות מחקרים ועדויות חד משמעיות מהשטח (שאינם מבוססים על מודל תיאורטי מורכב אלא על תיאור המציאות), ולא ניתן למצוא כלכלנים רציניים שתומכים בפיקוח מחירים בשוק הדיור.

לפי סיכום ספרות משנת 2009 בנושא, המחקר הכלכלי הוא עקבי וחד משמעית רואה פיקוח שכר דירה כיוצר יותר נזקים מתועלת. הנזקים הידועים הם בעיקר תורים ארוכים לדיור, התפתחות שוק שחור, וירידה באיכות וכמות הדירות בשוק בטווח הבינוני והארוך, אפשר לקרוא על כך גם בהרחבה כאן וכאן.

דיון בנושא גורם באופן מיידי לאנשים להתייחס לדוגמאות בשווקים מפותחים בהם קיימת רגולציה על שכר הדירה, אבל העניין מתאר כשל בסיסי בחשיבה על סיבה ותוצאה – האם השווקים מפותחים למרות או בגלל הפיקוח? האם הוא גורם נזק סמוי מן העין? בנוסף, לא תישאל השאלה כיצד הגיעו לרעיון הפיקוח או מדוע נדיר (אם בכלל) שמאמצים אותו במדינה מפותחת בעשורים האחרונים, אלא בעיקר מנהלים משברים קיימים מול קבוצות לחץ.

אז איך הגיעו בכלל לפיקוח מחירים בשוק הדיור במקומות שונים בעולם?

למעשה, כמעט בכל שוק מפותח שבו זה התרחש, זה קרה בעקבות משברים כלכליים. בישראל זה החל בתקופת הצנע של שנות ה-50, בארה"ב במלחמת העולם השנייה, ובמדינות אירופה זה החל בעיקר לאחר מלחמת העולם הראשונה. כתוצאה מהפיקוח נוצרות קבוצות לחץ פוליטיות וכלכליות חזקות מאוד, שביטול החוק יביא לפגיעה משמעותית בסובסידיה שהן מקבלות – ומכאן קשה מאוד לבטל את החוקים והרגולציה שמזינים את עצמם ומתרחבים וגורמים לכשלי שוק נוספים, מחסלים את השכירות בשוק הפרטי, מצמצמים את ההיצע ומרחיבים את הסובסידיות.

למשל, עד היום קיים בישראל חוק הגנת הדייר וישנם דיירים שגרים ב"דמי מפתח" ומשלמים סכום מגוחך לבעלי הדירה. בכל חוזה שכירות סטנדרטי ישנם מספר סעיפים שמנסחים את העובדה שהחוק אינו חל החוזה והדיירים החדשים. שוק הדיור בהולנד, שמהווה דוגמה מרכזית בסדרה של מתן חודורוב ולכן נתמקד בו ברשומה זו, הוא שוק בו הנזק של פיקוח המחירים בולט במיוחד בשוק הדיור ובכלכלה הרחבה.

שוק הדיור בהולנד כמשל

שוק הדיור באמסטרדם הוא כנראה אחד הגרועים שיש במדינות המפותחות. אמנם שכר הדירה המפוקח נמוך, אך כ-15% מהאוכלוסייה בהולנד מוציאה מעל 40% מהכנסתה הפנויה על דיור (ממוצע האיחוד אירופי הוא כ-11%, קישור), מהשיעורים הגבוהים ביותר באירופה, שמרמזים על כך שהפיקוח לא מוריד מחירים. ישנה טענה לפיה ההטבה מגיעה רק לעניים, אך גם טענה זו אינה מדויקת. כ-51% ממשקי הבית העניים בהולנד משלמים שכר דירה גבוה מ-40%% מהכנסתם הפנויה, כך שההטבה הזו כנראה אינה מגיעה אליהם באופן מיוחד ומפוזרת באופן די שווה באוכלוסייה.

על פי מחקר של ה-OECD, רגולציה על שכירות כלל לא מפחיתה את מחירי השכירות. בגרף המצורף רואים בציר ה-Y את מחירי השכירות היחסיים ובציר ה-X את מידת הפיקוח על שכר דירה – המתאם שקרוב ל-00 מראה שאין קשר מובהק בין מידת הפיקוח לבין מחירי השכירות, כלומר במדינות בעלות פיקוח הדוק יותר מחירי השכירות לא נוטים להיות נמוכים יותר, בניגוד לאינטואיציה של רוב האנשים.

כל הבעיות הידועות בפיקוח שכר דירה מתקיימות גם בהולנד. מדובר בתחזית נכונה ללא יוצא מן הכלל עד כה, שמנבאת שפיקוח אפקטיבי על שכר דירה מתחת למחירי השוק ורגולציה נוקשה בשוק הדיור מפחיתים את המוביליות של עובדים, יוצרים תורים ארוכים ומביאים לצמצום ההיצע.

1. זמן ההמתנה

זמן ההמתנה הממוצע באמסטרדם לדירה הוא 6 שנים. דירות "טובות" מגיעות לתקופות המתנה שהן לעיתים בנות 10 שנים ומעלה. אפילו האתר של עיריית אמסטרדם מציע לשוכרים לגור בדיור פרטי כי ההמתנה לדיור ציבורי תלויה בתנאים נוקשים ולוקחת בין 5-10 שנים.

2. תחזוקה לקויה

כצפוי, כאשר מפחיתים את שכר הדירה מתחת למחיר השוק ומונעים פינוי דיירים קיימים, הפגיעה בתמריצים ארוכי הטווח של בעלי הבתים להשקיע בתחזוקה יורדים. אין מדובר באכזריות, פשוט בהיגיון רציונלי. לדוגמה, ה-OECD מצא שיש קשר בין חוקי הגנה על דיירים לבין גגות דולפים ומחסור בשטח מגורים כפי שכותב הבלוג הזכיר בעבר כאן.

3. תשלום החשבון – על גב הציבור כולו

על חשבון מי אנשים גרים בדיור הציבורי? בעיקר על חשבון משלמי המיסים ההולנדים. בהולנד קיימים תאגידי דיור מקומיים שנהנו בעבר מסבסוד ישיר ועצום שהופסק בשנות ה-900. מיד עם הפסקת המימון הממשלתי הישיר הם הפסיקו לגדול, אך נזקקו למחיקת הלוואות עצומה והעברה של 16.77 מיליארד יורו, 5.5% מהתמ"ג באותה תקופה (שווה ערך ל-82 מיליארד ש"ח בישראל לפי שנת 2015). הממשלה ההולנדית עדיין מסבסדת אותם בדרכים אחרות, כמו דרך רשת ביטחון להלוואות, פטורים במס, קרקעות מוזלות ותמיכות שונות ומשונות.

עם כל (ואולי למרות) התמיכה הזו, לפי האיחוד האירופאי, התאגידים האלה נכשלים גם כיום, וסובלים מליקויים חמורים, התנהלות פיננסית גרועה, ממשל תאגידי בעייתי והם אינם משרתים את המטרות לשמן הוקמו. ההערכה של ה-OECD לגבי סובסידיות סמויות וגלויות מגלמת עלות בגובה של כ–14.25 מיליארד אירו, כ-4,7500 יורו בשנה למשק בית. הטבלה הבאה מציגה לכם את העלויות שהוערכו לגבי היקף הסבסוד שניתן למשקי בית בגין הפיקוח על שכר דירה (8 מיליארד יורו בשנה), גביית סכום נמוך ממחיר השוק על דיור ציבורי (4.5 מיליארד יורו בשנה) וסובסידיות ישירות של סיוע בשכר דירה (1.75 מיליארד יורו בשנה.

4. חיסול השוק הפרטי

הגידול בדיור הציבורי ובשכירות המפוקחת כמובן חיסלו עם רגולציה הולכת וגדלה את שוק השכירות הפרטי בהולנד, שעמד על 60% בשנת 1947 וירד ל-11% בלבד כיום (דירות "יוקרה" בלבד) .עידוד שוק השכירות הפרטי וצמצום הרגולציה נמצא כיעד רצוי בכל אחד מהמסמכים שנכתבים על שוק הדיור ההולנדי, למשל בסקר הכלכלי לשנת 2016 ממליץ ה-OECD לצמצם את הרגולציה כדי לעודד השקעות ולהגביר את ההיצע של דיור.

5. צמצום המוביליות של עובדים

הנתונים מראים כי המוביליות בשוק העבודה ההולנדי ממוצעים ואף בחלקם טובים מממוצע השוק האירופי, אולם ב-OECD מייחסים זאת בעיקר למבנה וגמישות שוק העבודה, ולא לדיור. מחקר הולנדי מצא שאנשים עוברים עבודה בעקבות הדירה ושינויי ההיצע של הדיור ולא להיפך, נתון הרומז על אי מיצוי הפוטנציאל המלא של שוק העבודה, ומחקר של המועצה האירופית טוען שאנשים אינם רוצים לעבוד יותר שעות רק כדי לא לאבד את הזכאות לדירה מוזלת, כיוון שויתור על הזכאות מהווה למעשה מס שולי בשיעור גבוה מאוד.

כלל הרשויות והגורמים המקצועיים ממליצים על צעדים לשחרור שוק הדיור בהולנד והפסקת ההתערבות המוגזמת שגורמת לנזק בצורה חד משמעית. בדומה לנושאים אחרים, הפוליטיקאים לא מצליחים לעשות שינויים ולתקן את המצב הנוכחי, בגלל קבוצות אינטרס הנהנות מהעיוותים הקיימים. לפי המחקר של האיחוד האירופי ליברליזציה של שוק השכירות היא תנאי הכרחי לשיפור התפקוד של שוק השכירות:

"שוק הדיור בהולנד עוצב על ידי מדיניות התערבות ותמריצים שבמקור יועדה לספק דיור בר השגה ובאיכות טובה למען השכבות החלשות ולעודד בעלות על דיור. טווח ההתערבויות מקיף סובסידיות ישירות ועקיפות ותמריצים פיסקליים, פיקוח על ההיצע דרך הגבלת ייעוד (zoning), פיקוח על שכר דירה, ערבויות ממשלתיות ועידוד הלוואות לדיור ע"י הממשלה. כל הצעדים האלה יחד, היו יקרים ולא יעילים בהשגת המטרות. יותר מכך, הם עיצבו באופן ממוסד תהליך שהביא להצטברות של עיוותים הולכים וגדלים בכלכלה הרחבה, בין היתר בהקצאת הון ומוביליות של עובדים".

סיכום

ההצעה לפקח על שכר דירה ולהגביל את שוק השכירות היא גרועה. לא נמצאו יתרונות כלשהם להתערבות הממשלתית שהתרחשה בכל כך הרבה מדינות ויצרה שוק שחור, חוסר יעילות והוצאות עצומות ומיותרות שפגעו בציבור כולו. אחד המגיבים לסטטוס המקורי בעמוד "כלכלה מהארץ והעולם", אשר גר בעצמו באמסטרדם, כותב כי קשה מאוד להסתדר עם שוק הדיור המקומי. נדרש לחכות כ–15 שנים לדירה טובה, ומי שמשיג דירות מפוקחות לא עוזב אותן, גם אם המשפחה שלו מתרחבת, פשוט מכיוון שזה כל כך משתלם. למשל, הוא מציין בתור דוגמה פרופסורים עשירים הממשיכים להתגורר בדירותיהם המפוקחות, המסובסדות כמובן על ידי כלל הציבור ההולנדי. המדיניות הזו דוחפת את ההולנדים לרכוש לעצמם דירות במקום לשכור אותם.

פיקוח על שכר דירה הוא לא מדיניות פרוגרסיבית התומכת בעניים ובחלשים. אין בסיס אמפירי שמראה שההתערבויות מעבירות כסף מהעשירים לעניים בצורה יעילה ומכוונות לאוכלוסיות חלשות בפועל, והן גורמות נזק רחב היקף לכלכלה כולה. לתומכי מדיניות פרוגרסיבית עדיף לסבסד ישירות אוכלוסיות חלשות באופן תקציבי, ולא דרך הגבלות על שוק הדיור.

ישנן דוגמאות לשווקים נוספים בהם יש נזקים בעקבות הפיקוח, כגון שבדיה בה ישנו תור של 20 שניםלדירה ציבורית, סן פרנסיסקו שבה אלפי דירות ריקות למרות מחסור חמור (כאן מפיו של פול קרוגמן),ברלין שבה מתקיימים למעשה מחירי שוק (מותר להעלות את המחיר עד 10%% מהמחיר האזורי) וגם דוגמאות חיוביות לכך שלמעשה חלק מהשווקים המפוקחים הולכים לכיוון ליברליזציה כמו ניו יורקשהיקף הדירות הנמצאות תחת רגולציה הולך ויורד, או פינלנד וצ'כיה בהן שוחרר הפיקוח לגמרי וגדל ההיצע. אין שום דוגמה להישגים חיוביים של רגולציה על דיור להשכרה.

אני מקווה שהנטייה לייבא בעיות שלוקח עשרות שנים להיפטר מהן תלך ותרד בשנים הבאות, אבל אני די פסימי לאור התקשורת מהסוג שמתן חודורוב עושה. הלוואי שהציבור יצליח להתמודד עם המידע המגובה, הרציני והחד משמעי בנושא הזה, כי חשוב להתנגד לו בצורה בלתי רגילה במיוחד לאור העובדה שקבוצות הלחץ לא קיימות בישראל, עדיין. כשהן יקומו כבר יהיה מאוחר מדי.